国务院：向社会放开城际铁路等所有权 2013-8-20

 昨日下午，中国政府网发布国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》指出，应加快“十二五”铁路建设，争取超额完成2013年投资计划，全面开放铁路建设市场，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权；并在推进铁路投融资体制改革、完善铁路运价机制、建立铁路公益性政策性运输补贴的制度、加大力度盘活铁路用地资源等方面提出意见。

1 社会资本将可主导城际铁路开发建设

　　《意见》提出，全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。

　　“这使得地方政府和社会资本由参与转为主导的角色。”国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚介绍说，以前，更多的社会资本和地方政府都是以合资形式，在铁道部的主导下，参与铁路建设或拥有所有权；而现在，在符合规范的情况下，社会资本可以主导建设开发，拥有绝对的资本或控股。

　　城际铁路、资源开发性铁路等所有权的全部开放，意味着不属于大路网干线的、为地区经济服务的铁路，都可以由民间资本或地方政府主导。

　　罗仁坚分析说，一方面，铁总不需要继续负担所有铁路的建设费用；另一方面，对于地方来讲，有了自主建设与经营权，只要有实力，就可以随时根据地方发展的需要建设铁路，不再“等靠要”；而对于社会资本来说，独立建设和经营资源开发性铁路，只要有运量的保障，就可以赢得可观的利润。

　　2 社会法人不直接经营保证合理回报

　　《意见》中称，将研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。“十二五”后三年，继续发行政府支持的铁路建设债券，并创新铁路债券发行品种和方式。

　　“发展基金”是一种新提法，近年来，吸引社会资本进入铁路一直没有取得很好的效果。社会资本进入铁路，可能面临具体的项目在运营中难以得到预期回报的问题，因此社会资本并不积极。

　　“铁路发展基金主要希望吸引的社会法人目标，这些法人可能是持有大量资金的保险公司等大型企业。”罗仁坚推测说。他解释道，设立“铁路发展基金”的模式，意味着把政府性资金、铁路征收的铁路建设基金等投入放在同一个池子里，吸收社会资本进入，投资一揽子项目。“投资者不需要操心具体投资哪个具体项目，免除了不可控因素，保证投资者的稳定回报。”

　　而在铁路建设债券方面，今年发改委已经批复同意分期发行1500亿元债券，所筹资金全部用于哈尔滨至齐齐哈尔铁路客运专线等73个铁路建设项目。债券品种的多样化，如5年、10年期等，便于吸引投资者购买。

　　3 《意见》暂未明确铁路客运价格变化趋势

　　《意见》提出，要不断完善铁路运价机制，稳步理顺铁路价格关系。坚持铁路运价改革市场化取向，按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，分步理顺价格水平，并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。创造条件，将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。

　　罗仁坚认为，由政府定价改为政府指导价的发展方向是对的，“给企业一定的定价自主权，在政府指导下进行一定范围内的浮动，这样有利于激发企业的积极性。”不过，罗仁坚表示，《意见》中所提及的“按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格”，“建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制”并不明确。

　　“公路的运价有很多种类，它的标准本身就很难确定；另一方面，公路运价可能较低，不能从市场中收益，只能靠拼命超载来降低成本，如果参照公路的运价，就会形成恶性循环。”罗仁坚认为，铁路的定价并不需要参照物，而是应当依据铁路货运本身经营的社会成本来计算。

　　此外，《意见》中暂未明确铁路客运价格的变化趋势。今年3月，铁路系统实行政企分开，一些人猜测，铁路客运可能会提高运价，罗仁坚说，铁路的客运价格是关系到民生的问题，目前政府部门考虑到相关影响，并未提及客运价格问题。

　　4 铁总享过渡性补贴延续税收优惠政策

　　《意见》中称，在理顺铁路运价、建立公益性运输核算制度之前，为解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题，考虑到铁路运输公益性因素，中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实行过渡性补贴。此外，中国铁路总公司继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策，国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行。

　　罗仁坚介绍说，铁路改制前为“政企合一”，作为政府部门承担公益性运输理所应当。而在经营状况并不理想的情况下，铁路总公司作为一家企业，与其投资公司承担公益性运输时，应当进行合理的补贴。

　　不过，罗仁坚认为，真正建立补贴机制并不容易。哪些项目属于公益性运输？其运输量有多大？成本与补贴额应为多少？这些都需要经过详细的测算，是一个十分复杂的过程。由此，在补贴体系尚未完善时，过渡性的补助将为铁路总公司解决一定的燃眉之急。

　　有媒体去年报道，原铁道部部长盛光祖曾在一次内部会议上称，去年铁路公益运输线路亏损700亿元。而一位铁道部的退休官员则称，铁道部因为公益服务而遭受的损失一年估计在1000亿元以上。不过，罗仁坚认为，由国家补贴其中的大部分，使企业扭亏为盈的可能性并不大。

　　关于中国铁路总公司继续享有的国家对原铁道部的税收优惠政策，罗仁坚解释说，其中包括铁路建设债券享有政府信用支持，以及企业购买中国铁路建设债券所取得的利息收入，享受减半征收所得税等政策。

　　5 支持铁路车站及线路用地综合开发

　　《意见》提出，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。鼓励对现有铁路建设用地的地上地下空间进行综合开发。地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展。

　　罗仁坚说，铁路车站占有的土地，以前只能用于生产经营，利用强度较低。如果可以综合开发，将实现地上地下空间综合利用。如建设较高楼层，底层用于生产经营，上层用于开发作商业用途，利用获得收益来更好地支持铁路建设。